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周弘:从ODA到TOSSD——国际发展援助统计方法的变革
2022-09-01 来源:《中国社会科学报》2022年9月1日总第2483期 作者:周弘
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  周弘 

  金博宝188app国际学部主任/学部委员、研究员; 

  研究方向:国际政治、福利国家、欧洲研究、对外援助; 

  代表作:《福利国家向何处去》《走向人人享有保障的社会》《欧盟是怎样的力量》《盘点中欧战略伙伴关系》《对外援助与国际关系》《外援书札》《德国统一的外交》。

  国际发展援助的统计不仅是一个技术问题。统计指标的确定取决于援助方对国际发展援助理念的认识和对国际发展目标的设定,而国际发展援助经过二战后数十年的发展,恰好处于一个从概念到目标再到实践的转型期。

  “官方发展援助”概念的背景 

  “官方发展援助”(ODA)的概念产生于20世纪60—70年代。1961年开始,经济合作与发展组织(OECD)发援会统计从成员国流向欠发达国家和地区的“资源流量”包括了赠款、贷款、出口信贷和混合贷款信贷、相关金融、私人投资等多种形式。在这种状态下,官方发展援助并不突出。为了彰显经合组织发援会成员国在国际发展援助领域里的优势和主导地位,也由于一些发展中国家对增加优惠性融资的呼吁,在经合组织发援会的整合和推动下,经合组织发援会成员国达成共识,将出口信贷排除在国际发展援助以外,确定了官方发展援助的优惠性质。1967年,在联合国秘书长委托下,题为《流向发展中国家的资源流量测量》的专家报告得以发布。1968年,经合组织发援会设立了一个统计问题专门小组,并于1969年详细阐述了“官方发展援助”的概念,因为只有确定了官方发展援助的概念,才有可能为其设定明确的目标并制定统计标准。1969年,根据新设立的概念,排除了国家之间的很多资金流动,突出了援款对经济和社会发展的相关性和优惠度(即25%的赠予成分)。《皮尔森报告》提出到1975年,最迟到1980年,将“官方发展援助”提升到占援助国国民收入0.7%的建议。1970年,联合国大会通过了这项决议,呼吁“每个经济发达国家”用于官方发展援助的拨款要达到该国国民收入的0.7%。

  官方发展援助的统计概念突出了发展援助委员会(DAC)援助国与发展中受援国之间关系的单向性,也彰显了西方发达国家在国际发展援助领域里的优势和主导地位。提供官方发展援助的发达国家制订官方发展援助的赠予标准和赠予条件,提供援助的渠道、资金转移方式,并根据西方的价值观及对国际形势的研判,确定了在不同时期不同的援助侧重点。DAC的统计规则还通过附加很多政治和意识形态条件,介入受援国经济体制、社会发展和政治改革,成为冷战及后冷战时期的外交工具。

   “官方发展援助”统计标准的缺陷 

  进入21世纪后,国际发展援助领域里最为突出的变化是中国、印度、巴西、南非等新兴经济体的南南合作实践。与之相比较,ODA概念的狭隘性更加凸显。经济学家林毅夫在《超越发展援助:在一个多极世界中重构发展合作新理念》一书中提出,“ODA作为统计标准无法计算很多的新兴融资机制,比如PPP(公私合作机制)、催化工具、财政担保、创造市场等,这个援助背后的效果无法计算”。ODA数十年的实践表明,其对促进“经济发展和福利”的投资成效并不明显,存在以下五点弊端。

  第一,限制性过强。官方发展援助不低于25%的优惠门槛让一些能有效促进发展的资金流动和国际合作,如出口信贷、大型低优惠率的基础设施投资、南南合作,甚至是24.99%占比的优惠贷款资金都无法计入官方发展援助,而只能算作其他官方流动。由于官方发展援助与发展需求之间存在巨大鸿沟,调动非官方发展援助资源并重新定义其他官方流动就成为重要的议题。

  第二,有效性存疑。国际发展援助的有效性一直是发展经济学家争论的热点问题。学者们通过实证研究、定量分析等方法得出了很多相互矛盾的结论,但对于现有国际发展援助模式有待改进这一点则达成了基本共识。

  第三,主导权争议。经合组织发援会的指导方针、援助统计标准以及援助重点等均取决于经合组织发援会成员(也就是援助方),受援国的地位只是被动地接受援助国的援助和政策指导,发展战略缺乏自主性成为很多受援国缺乏发展动力的原因。很多发展方案只考虑到援助国的战略、利益、偏好和市场需要,忽略了受援国国情及其发展阶段和发展方式。这也是受援国长期难以破解发展难题的关键所在。

  第四,政治性突出。因为官方发展援助自出现以来就是经合组织发援会“俱乐部成员”的统计规则,其资金投向取决于经合组织发援会成员对国际发展问题和发展瓶颈的判断,很少考虑到发展中国家切实的发展需求和发展特色,而是通过官方发展援助将援助国的治理模式转嫁给受援国,特别是将普选式民主和抽象化人权作为发展的必要条件,使官方发展援助的财政转移蒙上了浓重的政治色彩。

  第五,局限性显著。2000—2017年间,中等收入国家和新兴经济体为主的非经合组织发援会成员国参与国际发展援助的比重从2%增长至10%,逐渐通过南南合作的形式改变国际发展援助南北分野的格局。此外,根据当前的官方发展援助统计标准无法将其他发展援助新兴融资机制算在其中,如公私合作机制、团结机制(支持公共基金或主权基金之间相互转移),以及催化机制(利用公共财政如财政担保、股权投资和可赎回资本等创造市。ü跎偈谐》缦辗绞酱俳狡蠓⒄梗┑榷急慌懦谕。

  “可持续发展的官方支持总额”理念应运而生 

  2011年,“第四届援助有效性高层论坛”提出,发达国家和新兴经济体要建立“新的合作关系”,并且提倡用“发展有效性”替代“援助有效性”。随着“发展有效性”成为国际发展援助的时代主题,经合组织与下属DAC启动了统计系统的改革。经合组织认定,传统的ODA已不足以回应发展中国家面临的挑战,也不能反映多种国际发展援助主体参与国际发展的状态。为了保持ODA在国际发展援助领域里的话语权,需要在传统ODA的基础上进行适当的拓展,多渠道采集发展资源,而这种扩展必然带来发展援助统计标准的革新。在关于ODA改革的讨论中,一个新的概念“可持续发展的官方支持总额”(TOSSD)逐步显现,开始是作为学者的观点,后来为OECD/DAC所提倡。可持续发展的官方支持总额是一套新的国际统计指标,用于统计所有的官方和官方调动的资源以及私人资金的总额,因此需要建立一套连贯的、可比较和统一的统计系统,跟踪可持续发展资源,为战略规划提供信息,评估供应与需求匹配的进展情况,最终支持联合国可持续发展战略和可持续发展目标的实现。TOSSD与ODA的关键差别在于其试图囊括OECD/DAC和南方国家在内的所有用于可持续发展的官方资源,将长期以来融合DAC国家和南方国家发展援助的设想付诸实施。作为统计标准,TOSSD与ODA的关键差别在于对“发展”和“发展援助资源”的不同理解。相比之下,TOSSD的发展视野更加宽阔,出发点是受援国而非援助国,因此统计范围也比较宽泛。

  2015年联合国可持续发展议程为国际发展援助的统计标准问题提供了一个变革的依据。联合国第70届会议通过的《联合国2030年可持续发展议程》中提出了17项可持续发展目标。为了实现2030年可持续发展目标,联合国赞成进一步发掘来自发达国家和发展中国家的资源,统筹计量所有国家对可持续发展贡献,而TOSSD计划将官方发展援助、其他官方资金流量、南南合作和三边合作、对国际公共产品的支持以及官方发展干预措施所调动的私人资金纳入统计框架,以联合国可持续发展目标(SDG)为门槛,重新定义国际发展援助。在南北双方共同但有区别的参与下,一场整合国际发展资源的努力正在展开。

  国际发展援助统计标准从ODA到TOSSD的变革,预示着在国际发展援助领域里正在发生一次根本性的转折。这一转折的背景是西方发达国家在国际发展援助领域里主导地位的下降。面对国际发展援助领域里北方和南方作用的此消彼长,OECD尝试扩大对于发展资源的认识,通过TOSSD统计概念的引进,将更多的资源纳入国际援助的统计和实践,同时借助联合国可持续发展议程平台,在全球实现多年来想要达到而没有达到的统一全球国际发展援助统计标准的目标。这既是全球治理改革的关键一环,也是重新布局南北关系的核心步骤,将对国际发展合作事业、南北关系、南南合作产生巨大的影响。

  虽然TOSSD统计概念尚在讨论中,但从联合国专家小组和TOSSD在一些发展中国家的实验来看,其改变国际发展援助领域里南北权重和南北关系性质的方向是明确的。新的统计标准承认,在国际发展援助领域里的行为主体是多元的和双向的,国际发展是人类的普遍追求,需要综合人类的多方努力,营造一个综合各种行为体比较优势,实现优势互补的整体。

  ODA概念界定从宽泛修改为严格是为了突出西方发达国家在发展援助领域里的特殊性,维持不平等的援助与受援关系。在南南合作成效显著的对照下,DAC又放宽了国际发展援助的统计标准,努力将南南合作纳入统一的国际发展援助统计和实践中。这个过程将充满博弈、妥协和借鉴,对于新兴经济体来说,这些变革既是挑战也是机遇。只有坚持发展优先、受援国权益为重、各国有益经验互相借鉴,才有可能在联合国可持续发展目标的实践过程中形成人类发展共同体。对中国而言,国际发展援助统计方法的变革,既是难得的掌握话语权的机遇,更是严峻的更新治理观念及方式的挑战,需要进行综合研判,以明确机遇的关键环节和挑战的核心问题,并积极稳妥地加以应对。

责任编辑:崔岑

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